受够了:中央银行的有罪不罚

受够了:中央银行的有罪不罚

银行的救助开始了合法性危机,没有任何减弱的迹象。很少有问题比中央银行的独立性更好地说明了经济权力在参与性民主方面的主导地位。

保罗·沃尔克(Scott J. Ferrell /国会季刊/盖蒂图片社)

不得已:金融危机和纾困的未来
埃里克·波斯纳(Eric A.Posner)
芝加哥大学出版社,2018年,272页。

金融公民:专家,公众和中央银行的政治
通过安妮莉丝·里尔斯(Annelise Riles)
康奈尔大学出版社,2018年,120页。

崩溃:数十年来的金融危机如何改变了世界
通过亚当·图兹(Adam Tooze)
维京人,2018,720页

非选举产生的功率:追求合法性中央银行和监管型国家
保罗·塔克(Paul Tucker)
普林斯顿大学出版社,2018年,656页。

 

2008年9月29日,是最近的资本主义历史上最奇怪的日子之一。投资银行雷曼兄弟(Lehman Brothers)两周前因美国历史上最大规模的破产而破产,而华盛顿互惠银行(Washington Mutual)在26日破产后破产。保险业巨头美国国际集团(AIG)在30日被保释。全球信贷市场陷于瘫痪,股票市场陷入崩溃,整个国际金融体系面临风险。美国财政部长保尔森(Henry M. Paulson Jr.)向美国国会提出了《紧急经济稳定法》和价值7,000亿美元的问题资产救助计划(TARP),该计划共同赋予了政府全面的和未指定的紧急权力。 9月29日,即选举前一个多月,国会投票决定不拯救全球金融体系,并以228-205的投票否决了保尔森的提议。道琼斯工业平均指数暴跌,10月3日,国会 已投票 通过经过修订和扩展的救助计划,现在有少量的个人援助:一些资金用于“羊毛研究”,对木箭制造商的税收减免,对维尔京群岛朗姆酒生产的补贴。这就是国会要求拯救全球经济的代价。

7000亿美元的救助计划仍然是美国政治意识中尚未解决的创伤。但是正如亚当·托兹(Adam Tooze)在他的巨著中所展示的 坠毁,那7000亿美元并不是真正的救助方案。 2014年12月,TARP结束了政府购买的最后一笔有问题的资产的出售,最终美国财政部实现了153亿美元的利润。那些政府购买的有毒资产与中央银行的行动相形见::从2009年到2014年的三轮量化宽松中,美联储向金融市场注入了约4.4万亿美元,而欧洲中央银行(ECB)又提供了2.8万亿美元的援助。还有来自英格兰银行和日本银行的更多信息。除这些操作外,美联储在2007年至2011年之间将货币互换额度(紧急获取美元)扩展到了14家中央银行,在不同期限内的信贷总额约为10万亿美元。这些巨大的美元运动几乎没有被公众,政府,甚至大多数经济学家所注意到。

在众多成就中,Tooze的书是关于中央银行的政治合法性的思考浪潮中最具启发性和最彻底的例子。中央银行是根据谁的权力协调向全球金融体系注入数万亿美元的流动性的?除了购买金融资产,还有其他选择吗?当美联储向欧洲央行提供美元贷款时,欧洲央行可以向欧洲私人银行提供美元资金,这是谁负责,根据什么法律,对谁负责?简单的答案无济于事:根据《联邦储备法》第14条,美联储有权在公开市场上以其认为符合公众利益的价格进行买卖。这实际上是什么意思?

救助计划避免了另一场大萧条,但开始了一场政治和机构合法性危机,没有任何缓和迹象。关于新自由主义如何将市场与国家隔离,亿万富翁的政治权力以及不平等现象的发展,我们现在正处于大量新思想的思考之中。很少有问题比中央银行的独立性更好地突出了经济权力在参与性民主方面的主导地位。左派的许多评论员呼吁将金融重新纳入国家治理,以试图消除数十年来的新自由主义去政治化,而右派的政治家则着手实际试图接管顽强的中央银行。中间派技术专家的反应是试图重新考虑中央银行独立的必要条件,以使其再次显得安全,有能力和合法。

 

财务公民,Annelise Riles认为,中央银行(以及更广泛的经济政策)的合法性危机是经济专家文化与其他所有人文化之间脱节的结果。对中央银行家进行培训,使他们着装相同,说话相同并认识到相同的事物,使其有价值,可能且可理解。它们由同一所大学制作,在会议上互相见面,并深深扎根于连接精英学术界和私人金融的专业网站。在这种文化中,中央银行被视为应该与大众政治隔离的技术活动,因为不能相信民选官员不购买通货膨胀的选举胜利。这种文化的孤立激起了整个政治领域的强烈反对。

如果Riles是正确的,而合法性危机是文化脱节的结果,那么解决方案也必须是文化的。中央银行应更加透明和清晰地传达其推理,而公众则需要更好的财务知识和参与空间,因此, 财务公民。但是“公民身份”是解决问题的一种奇怪方法。在某些共同的金融法律制定之前,央行行长和“公众”成员是平等公民的想法与2008年危机及其后果背道而驰,2008年危机及其后果使许多公民经历的是阶级权力而不是公民的德行。此外,在自由资本流动的世界中,中央银行政策不仅影响国内经济状况,还影响全球资本市场,价格和汇率。在欧洲,公民身份框架尤其不合适,在欧洲,欧洲央行的人员与希腊的退休人员之间确实存在公民身份的差距。比起表明共同的文化价值出现不足的证据,描述出数十亿美元的奉献精神来支持资产价格来拯救金融体系,而数以百万计的人因阶级战争而失去工作和住房,这更令人信服。

中央银行在民主国家的尴尬地位并不是一个新问题。在 全球主义者奎因·斯洛博第安(Quinn Slobodian)是他的新自由主义历史,他探索了弗里德里希·冯·海耶克(Friedrich von Hayek)和威廉·罗普克(WilhelmRöpke)(由卡尔·史密特(Carl Schmitt)设计)的思想家如何想象一个介于 帝国,法律管辖范围内的人类,以及 统治法律对世界各地的财产进行统治。在19世纪的黄金标准下,由于资本自由流动且中央银行的自主权有限, 统治 统治 帝国,全球经济超过了国民经济。在危机期间保持金本位和调整国际价格水平的成本由家庭工人承担。面对危机中的黄金外流,中央银行将被迫提高利率,从而将黄金重新吸纳,但代价是使危机更加恶化。企业将失败,银行将崩溃,人们将失去工作,价格水平将相应下降。

这种做法在一个专营权有限的世界中起作用,但直到1918年之后才出现。正如巴里·艾兴格林(Barry Eichengreen)从事的职业生涯所表明的那样,在一个具有激进的普遍政治,没有国际合作理由的世界中,试图重返金本位制的尝试,造成了最严重的经济灾难。人类历史以及1930-32年布鲁宁政府完全可以避免的紧缩和通缩之后希特勒的崛起。 1944年布雷顿森林会议上国际货币体系的重建以限制国际资本流动为前提-实际上,包括 统治帝国.

从1945年到1971年的布雷顿森林时期,金融史上中央银行受政治约束最大,金融部门监管最严格,国际金融危机实际上为零。在那个时期,干预主义政府,资本管制和利率上限被经济学家称为“金融抑制”。如果金融公民身份曾经接近现实,那就是在这个时期,而不是在1970年代后的全球资本市场,浮动汇率和避税天堂。 1970年代后,金融市场的相互联系意味着强大的中央银行(如美联储,英格兰银行或日本银行)的决策具有全球影响。如果他们是公民,那是 统治,不是 帝国.

 

非选举权,英格兰银行前副行长保罗·塔克(Paul Tucker)试图确定如何恢复央行的合法性。塔克(Tucker)是里尔斯(Riles)所描述的文化的成员,他的分析与她的观点是一致的,但他的目标是更大的目标:如何在民主国家中合法地委派权力 完全没有。对于中央银行来说,这个问题是最严重的,尤其是在应对危机方面,或者以他的话来说,它们在“紧急状态”中的地位。塔克(Tucker)的书是试图得出一些原则,这些原则可以指导陷入困境的民主结构的全面重建,从而避免非法民主或不民主的自由主义。他想弄清楚如何建立可以保证负责任的金融公民身份的机构。

正如塔克(Tucker)所说的那样,当2008年金融危机袭来时,“几乎没有中央银行就其最后贷款人政策或如何在有效(或“零”)下限操作货币政策阐明了操作原则。和利率”,以及“没有管辖权的明确规则可用来决定央行在无法预料的情况下或应从何时停止时如何进行救援。”对于塔克来说,这些问题是通过即兴和偶然性解决的,这很难使它看起来合法。通过他漫长而细致书的结尾,塔克到达一个乐观的结论:现代信息技术将削弱非选举产生的功率和之间的差距管辖,谁的需求和接受他们的统治者不断的实时对话。塔克希望中央银行反过来也欢迎公众辩论和批评作为合法性的来源。

塔克对中央银行透明度和合法性的渴望似乎很少见。大多数人似乎更喜欢他们在2008年危机后所拥有的自由裁量权。在这里,没有比保罗·沃尔克(Paul Volcker)更大的人物了。 1979年至1987年,沃尔克(Volcker)在美联储(Fed)任职期间,标志着中央银行政策最壮观的现代实例就是阶级斗争。在1980年3月通货膨胀率达到14.75%的峰值之后,沃尔克将利率提高到前所未有的高度,到1981年6月达到20%。随之而来的经济衰退(沃尔克联储的蓄意政策)抑制了通货膨胀,同时使数百万人口失业。失业率达到10%,吉米·卡特(Jimmy Carter)也失去了工作。到1982年,随着通货膨胀率下降到3.8%,美联储放松了货币政策,使该国摆脱了衰退,但有些事情无法重新组合。

美联储有双重任务,以确保价格稳定和充分就业。当在1970年代后期的滞胀中被迫在两者之间进行选择时,沃尔克美联储选择了优先考虑通货膨胀。从那以后,在任何给定的通货膨胀水平下,美国人都面临着更高的失业率。沃尔克震荡说明了货币政策和最后贷款人活动的构造分布后果。在某种程度上,中央银行负责决定有多少人找到工作而失业,有多少家庭可以买房,有多少孩子上大学,以及花费多少。正如蒂姆·巴克(Tim Barker)在对沃尔克(Volcker) 坚持下去n+1,“要使经济正常运转就需要数百万失业工人”,而中央银行则决定在任何特定时间有几百万。

沃尔克(Volcker)经济衰退的次要影响是巨大而深刻的。新的利率削弱了储蓄贷款协会的基础,为始于1986年的危机奠定了基础,使美国纳税人损失了1240亿美元。举例来说,那些在1960年代发行的30年期抵押贷款中赚取3%利润的银行,却突然不得不支付10%或更高的价格以说服储户不要将其资金投入其他地方,这给他们带来了严重的麻烦。 1960年代发行的低息抵押贷款与1979年后需要支付高利率之间的这种不匹配是长期金融管制放松的推动力之一,当旧的金融模式出现时,金融服务便可以获取新的利润来源不可行

在更大的范围内,利率的调整和美元的升值也引发了1980年代的拉丁美洲债务危机,使整个非洲大陆陷入了经济停滞和贫困的“失去的十年”。这是全球中央银行重组的背景,使中央银行脱离了政府官员的控制。独立中央银行是1980年代对拉丁美洲和非洲国家实施的华盛顿共识的重要组成部分,是债务救助的条件,也是1990年代后共产主义东欧最早建立的一些新机构。实际上,众所周知,中央银行的独立性是最近才出现的现象。欧洲中央银行仅在1998年开始运作,这是一个由统一货币区主持,没有统一政治机构的中央银行。英格兰银行在担任舞台代理机构五年后,才在1997年获得独立。正如彼得·康迪·布朗(Peter Conti-Brown)在1950年代指出的那样,即使是具有悠久的法定独立性历史的美联储,在1950年代也实际上被改组为独立于总统或财政部控制的机构。 美联储的权力和独立.

有可能走得更远。直到1978年通过《汉弗莱-霍金斯全面就业法》后,美联储才赋予了实现物价稳定和充分就业的双重任务,这是民权主义者,包括奥古斯都·霍金斯(Augustus Hawkins)的长期斗争的结果。国会黑人核心小组和科雷塔·斯科特·金(Coretta Scott King)。民权联系不是巧合。大多数中央银行都对NAIRU或失业率的非加速通胀有一个想法,它是指在有太多赚取工资的人导致通货膨胀之前,可以得到低失业率,或者更明确地说,需要有数百万人失业。由于非裔美国人的失业率高于(且高于)总体失业率,因此稳定的失业率而不是充分的就业机会意味着工作的零和斗争,或者是永久失业的非洲人,
美国人口。

在沃尔克(Volcker)经济衰退期间或之后,没有充分的就业授权。 《汉弗莱-霍金斯法案》是企图控制美联储独立性的尝试,但是当美联储在没有明确授权的情况下违反其任务规定而不受惩罚或扩大其职权范围时,没有明确的补救机制。其他中央银行也是如此。从早期在管理国债和控制货币生产中的作用开始,中央银行的活动就变得越来越复杂,同时中央银行试图管理的经济也越来越复杂。实际上,今天他们负责价格稳定,就业,银行监管,金融监管和汇率政策,并充当最后的贷方。当学者和专家认为中央银行必须独立才能将价格稳定与政治隔离时,他们就忽略了中央银行所做的许多其他事情,以及由一个机构来监督那些独立或完全不受影响的事情意味着什么。

中央银行不仅开始监督更广泛的政策领域,而且可用的工具也得到了扩展。例如,Tooze描述的10万亿美元的货币互换额度是美联储国际金融部负责人埃德温·杜鲁门(Edwin Truman)在1994-95年墨西哥比索危机期间开创的。克林顿政府无法获得国会批准以扩大外汇稳定基金的资源,该基金原本会向墨西哥银行提供美元以支持比索的价值。货币互换额度是一种紧急财务机制,专门因为缺乏民主监督而采用。墨西哥仍然经历着严重的衰退,但它偿还了债权人,并获得了可观的利润。掉期行情有效,至少对于资本而言。

中央银行存在于法律之内或之外的感觉在美国尤为严重,因为它长期以来一直对中央银行持敌对态度,并且对美联储的公私结构持反对态度。没有明确和一致的机制可以使美联储的行动受到司法审查,而且偏心的参议员偶尔仍会提出有关其合宪性的问题。埃里克·波斯纳(Eric Posner)提出的关于2008年后纾困政策的非法性的最奇怪,最令人振奋的论点之一 最后一招。波斯纳认为,中央银行的问题在于,它通过支持或撤销对资产产权的承认来操纵资本的价格,从而侵占资本。他认为,2008年以后,美联储和联邦存款保险公司不断违反法律;政府对房利美(Fannie Mae)和房地美(Freddie Mac)的收购是非法的,对汽车业的纾困也是如此。事实上,波斯纳(Posner)在2008年危机中是唯一的重要实体 认为违反法律是美国国际集团,他坚持认为,对美国国际集团的纾困不是意外的收获,而是对财产本身法律概念的“冒险”和威胁。 (致谢信中提到他曾在AIG正在进行的针对政府的法律诉讼中工作。)

波斯纳的结论令人惊讶:救助是非法的,但未来的危机将发生,也将需要救助,因此应修改法律,赋予中央银行更大的酌处权。一旦金融危机开始以确保不可预测的紧急措施的政治独立性,“程序触发”应自动扩大最后贷款人的权力。他了解保罗·塔克(Paul Tucker)对即兴应对危机的普遍不合法性的担忧,但他认为,全球金融危机不断威胁着我们,意味着我们与塔克(Tucker)从事职业生涯所处的世界并不相同。波斯纳暗示,我们需要超越中央银行的独立性,并使中央银行有罪不罚的事实变为现实。

 

对于有关民主合法性的书籍,里尔斯(Riles),塔克(Tucker)和波斯纳(Posner)的论述都明显地避免了政治意识形态的内容。 1980年以后独立中央银行的蔓延和保罗·沃尔克的政策至少是新自由主义历史的一部分,这与在蒙特·佩勒林举行的会议,智利的芝加哥男孩会议或撒切尔人与矿工的战争一样。但是沃尔克冲击和随之而来的货币政策制度直到最近才开始引起人们的注意,这与其历史意义相同。关于央行独立性的合法性的讨论,事实上,关于新自由主义的合法性讨论:谁在劳动力费用有巨大但在法律上不确定的力量来保护资本的非选举产生的国际精英新自由主义是什么。有政治上的事实,即在2008年之后,资本的所有者和管理者获得了10万亿美元的中央银行支持,而工人被告知,尽管美联储未达到2%的通胀目标,但充分就业将导致通胀。

Tooze,Riles,Tucker和Posner都从不同的角度提出建议,认为现代国际金融体系可能不利于法治本身。与1990年代全球化者提出的希望相反, 统治 与私有财产的神圣不可侵犯和合同执行的关系不大,而与法律豁免权,或有裁量权以及非正式的避税,洗钱和有罪不罚现象机制无关。这不是一个法律领域,而是一个权力领域。很难与里尔斯(Riles)或塔克(Tucker)同意,公民,宪法原则和透明的治理将解决中央银行的合法性问题,而如今这三者在纾困所产生的政治因素的驱动下已经处于巨大压力之下。如果问题出在银行和银行家的不当权力上,那同样的权力会不会通过这些新的文化形式,宪法和法律来重现?并非一无所有,当代所有对中央银行独立造成政治威胁的实例都是来自右翼的:唐纳德·特朗普,雷杰普·埃尔多安7月6日对土耳其中央银行行长的贬低以及印度储备银行在选举中对印度的礼物。纳伦德拉·莫迪(Narendra Modi)。

如果中央银行是阶级冲突的工具,那么它们的力量实在太大了,以至于不能被顽固的政治权利所俘获,或者被束缚在没有责任的资本管理者的控制之下。最近有很多关于如何推翻美国参议院和最高法院等反专制机构力量的挑衅性思想;中央银行应处于这一新战略前沿的中心。正如Tooze在他的结论中所言,在这些机构所面临的问题中,“政治选择,意识形态和代理无处不在”。 2008年的危机巩固了美国金融体系,美元和美联储的权力,而不是向下分配。这场危机使中央银行变得更加强大,而不是更少,而且使中央银行政治化的赌注大大高于以前。

Tooze还显示了国内政策和不平等如何与地缘政治力量相互联系。 坠毁 指出,在这场危机源于巨大的国际金融相互依赖,特别是北大西洋整个国家的危机产生的长期后果之后,有必要对中央银行采取国际主义的方针。重返国家金融市场似乎没有接受完全想象出一种不同的国际金融模式的挑战似的合理性。

但是政策和法律仍然是在国家一级制定的。将金融和银行业重新纳入 帝国 这个民族国家需要恢复资本管制,这是布雷顿森林体系的主要特征之一。长期以来在礼貌的经济公司中被禁止,但资本管制已慢慢开始重返政策讨论。在巴拿马文件丑闻和加布里埃尔·祖克曼(Gabriel Zucman)在避税天堂的工作丑闻曝光后,他们如雨后春笋般冒出来。它们在2016年再次出现,当时国际货币基金组织发表了有关加强国际货币体系的政策文件,与它长期以来作为资本自由流动的执行者的作用大为相反。在亚历山大·奥卡西奥·科尔特斯(Alexandria Ocasio-Cortez)建议的最高税率70%的讨论之后,他们再次出现,以防止资本外逃。资本管制将是一个根本性的突破,但比新布雷顿森林体系的提议更为现实。没有回溯到1944年的美国统治地位,国家在市场上的战时实力或世界上大多数地区的正式殖民地地位,这些条件可以由一小撮强大的参与者设计国际体系。

资本管制是重构独立性的一种方法,它允许中央银行独立于国际资本而彼此独立地行动。另一个挑战是挑战货币政策制定者和私人银行家之间的紧密联系-使中央银行独立于他们打算监管的金融类别,而不是独立于民主监督。但是中央银行要“政治化”,就不应该利用任命和说服力来改变政策。重新嵌入金融的项目还需要考虑法律的确切作用和制定者。法律通过分配针对犯罪的暴力(物质的,物质的,财务的)来构造行为。法律控制可以遵循《汉弗莱-霍金斯法案》的模式,该法律告诉中央银行家在某些情况下应如何行事,但是如果银行家无视这些法律,在国家管辖范围之外或在法律上不确定的政策范围内行事,人们会怎么做?一个以公民身份和民主合法性原则为中心的激进的重新嵌入项目意味着对经济政策的结果施加法律的强制性和规定性权力:在这个世界上,有人在法律上会因金融危机和失业而处于过错状态。这个世界很难想象。但是,10万亿美元也是如此。


特雷弗·杰克逊 是乔治华盛顿大学(George Washington University)经济史的助理教授,他在那里教授不平等史和经济危机史。他正在撰写欧洲金融市场有罪不罚的历史。


利马